Voordracht gehouden voor de Ontmoetingsdag Sociaal Domein van JB Lorenz.

Spijkenisse, 31 maart 2017.

 

Jan-Kees Helderman [1]

Je neemt een grote lege vlakte
Die deel je midden door
Dan krijg je twee precies gelijke helften
En over dwars, een diepe voor
Daarin doe je water, heel veel water
Dat water stroomt van oost naar west
De ene oever noem je Noord, de ander Zuid
De mensen doen de rest
Die bouwen dan als wezenloze gekken
Een levensgroot decor
Duizend straten, honderdduizend huizen
Dat gaat zo eeuwen door
Dit nu, dit nu, noemen wij een grote stad
Wie weet er één, denk eens na, er zijn er zat!
Rotterdam bijvoorbeeld.[2]

  1. Inleiding

Ik heb iets met steden en met de kwesties die er spelen. Ooit ben ik planoloog geworden omdat ik zag dat het oneindige laagland, waar ik vandaan kom, een zekere ordening kende. Ik kwam terecht in de volkshuisvesting, want de ordening werd voor een belangrijk deel gecreëerd door mensen die er woningen en steden bouwden. Ik leerde dat de volkshuisvesting voortkwam uit de volksgezondheid; uit een ongedeelde grote en urgente sociale kwestie. Ik leerde hoe men in de negentiende eeuw de kwesties die er speelden leerden te onderzoeken in oorzaak, gevolg en mogelijke oplossingen. Hoe er naast een ruimtelijke ordening ook een bestuurlijke ordening ontstond en hoe het maatschappelijk verkeer daarbinnen werd geregeld. Hoe er vervolgens collectieve verzekeringen en voorzieningen werden gerealiseerd en hoe het laagveen van deze ontluikende verzorgingsstaat zo steeds verder werd ingepolderd.[3]

Mijn fascinatie voor steden en besturen van sociale kwesties wordt op prachtige wijze verbeeld door de fresco’s die Ambrogio Lorenzetti in 1338 en 1339 op de muren van het Palazzo Pubblico van de Stadsstaat Sienna schilderde. In opdracht van het Stadsbestuur van Sienna schilderde Lorenzetti een drietal fresco’s over de effecten van goed en slecht bestuur. De florerende stad Sienna stond voor het goede bestuur. De stad vol tirannie en hongersnood stond voor het effect van een slecht bestuur. Op het midden paneel schilderde Lorenzetti zijn ‘theorie’ van goed bestuur. Het zijn fresco’s waar mijn bestuurskundig hart sneller van gaat kloppen omdat ik het nadenken over bestuur en beleid alleen maar interessant vind in relatie tot waartoe het dient: ons maatschappelijk probleemoplossend vermogen met betrekking tot de kwesties die er toe doen. Al het andere is l’art pour l’art.[4]

Ik wil u vandaag meenemen in een Pragmatisch perspectief op wat de Franse filosoof Foucault de Governmentality van onze laatmoderne verzorgingsstaat zou noemen.[5] Governmentality gaat over de manier waarop we met elkaar de dingen regelen en besturen. Het gaat over de vraag hoe wij kennis ontlenen aan verschillende praktijken en regimes en hoe wij die kennis omzetten in programma’s. Over hoe we onze ambities en aspiraties, belangen en overtuigingen, en de strijd daartussen, omzetten in doelen en uitkomsten. Het gaat in essentie om de vraag wat wij wensen te besturen met elkaar en hoe we dat doen.

Het gaat vandaag over het sociaal domein. Soms lijkt dat sociaal domein wel een beetje op het laagveen uit mijn polderjeugd. We zakken er geregeld in weg. Treurwilgen doen het er goed. Maar het laagveen kent een verrassend grote diversiteit aan plantensoorten en de veelheid aan plantensoorten wordt door ecologen beschouwd als een belangrijke indicator voor de kwaliteit van ons milieu. Aan het laagveen kun je dus aflezen of we toekomstbestendig en duurzaam zijn of niet. Het is met het sociaal domein niet anders. Denk maar aan het laagveen van de Parijse banlieus  of aan de Brusselse wijk Molenbeek en prijs je gelukkig met het feit dat het bij ons vooralsnog beter is. 

  1. De verzorgingsstaat en nieuwe sociale risico’s

Laat ik beginnen met de vraag wat wij willen besturen in het sociaal domein. De verzorgingsstaat is er om ons te beschermen tegen sociale risico’s. Niet alle risico’s waaraan wij bloot zijn gesteld zijn sociale risico’s. Veel risico’s zijn nu eenmaal de consequentie van onze eigen keuzen en de keerzijde van de positieve vrijheid waarin we mogen leven. Maar bij een aantal risico’s, en voor een aantal groepen, slaat die positieve vrijheid om in negatieve vrijheid. Er zijn in abstracte zin drie redenen waarom individuele risico’s tot sociale risico’s kunnen worden bestempeld: (1) we vinden het moreel onaanvaardbaar dat mensen aan een zeker risico zijn blootgesteld; (2) het vermijden van negatieve effecten op de collectiviteit, dat wil zeggen, wanneer het individuele risico consequenties heeft voor onze gezamenlijke welvaart; en tot slot (3) zijn er zogenaamde catastrofale risico’s die geheel buiten de invloedssfeer (en verantwoordelijkheid) van individuen liggen.[6]

De morele kaart wordt vaak gespeeld in het sociaal domein, we kunnen er onze solidariteit met anderen mee betuigen, maar de tweede reden is denk ik een noodzakelijk aanvullend en in potentie veel sterker argument. Het is simpelweg in ons aller welbegrepen eigen belang om sociale verzekeringen en sociale voorzieningen te realiseren omdat de risico’s waaraan sommigen van ons zijn blootgesteld onze gemeenschappelijke welvaart bedreigen.[7] We kunnen het ons eenvoudigweg niet veroorloven dat grote groepen niet mee kunnen doen aan onze samenleving vanwege gezondheidsproblemen, schooluitval, schulden, werkeloosheid, etc. En veel van deze sociale risico’s hangen bovendien met elkaar samen en concentreren zich bij bepaalde groepen, op bepaalde plekken. Zij kunnen zich niet meer aan de eigen haren uit het moeras van het laagveen optrekken en hebben behoefte aan ondersteuning.[8]

Wanneer we hebben vastgesteld welke risico’s wij als sociale risico’s wensen te beschouwen, moeten we dingen gaan regelen. We moeten fondsen vormen van waaruit we een sociale verzekering kunnen bekostigen. We investeren in voorzieningen en we regelen de toegang, betaalbaarheid en kwaliteit daarvan. We maken vooral ook heel veel afspraken met elkaar. Die afspraken zijn onze instituties. Voor een hoog niveau van welvaart zijn veel instituties nodig. En het ingewikkelde is dat die instituties, die we nodig hebben om collectieve actie te regelen, zelf ook weer het resultaat van collectieve actie zijn. En omdat instituties de dingen regelen zijn er grote belangen aan verbonden en kost het vaak veel tijd en moeite om instituties te veranderen en tot andere afspraken te komen. Niet in de laatste plaats omdat we nu eenmaal aan verworven rechten moeten tornen.

We zitten op dit moment midden in één van de meest ingrijpende transities van onze naoorlogse verzorgingsstaat. Onze naoorlogse verzorgingsstaat was in belangrijke mate een sociale beschermingsstaat waarin sociaaleconomische uitval overwegend ex-post financieel werd gecompenseerd door inkomensoverdrachten.[9] Risico’s lieten zich actuarieel berekenen en verzekeren zodat we aan risicoverevening konden gaan doen. Er lag een generiek gelijkheidsbeginsel aan ten grondslag. Die verzorgingsstaat heeft ons een extreem hoog niveau van bescherming en welvaart gebracht. Onze ambities waren groot. Denk aan de absolute definitie van gezondheid die door de WHO al in 1948 werd omarmd en die lange tijd de gouden standaard in de gezondheidszorg is geweest: “a state of complete physical, mental and social wellbeing, and not merely the absence of disease or infirmity” (WHO, 1948). Een standaard die in een tijd waarin we in toenemende mate aan chronische ziekten (en morbiditeit) zullen leiden, niet meer houdbaar en zinvol is.

De wereld om ons heen verandert in een steeds sneller tempo en alleen daarom al zijn veel van de sociale risico’s van deze tijd zogenaamde niet-actuariële risico’s. Het verzekeringsmodel biedt slechts een vangnet: noem het een overbruggingskrediet. Bij niet-actuariële risico’s moet je vooruit verdedigen. Je moet dan durven, willen en kunnen investeren in een nog ongewisse toekomst. Deze laatmoderne verzorgingsstaat wordt ook wel een sociale investeringsstaat genoemd: een stelsel van verzorgingsarrangementen waarin een grotere nadruk ligt op maatschappelijke dienstverlening ter preventie van sociaaleconomische uitval. Denk aan: levenslang leren om bij de tijd te blijven; langer actief en gezondheid blijven; aan activerend arbeidsmarktbeleid; schooluitvalpreventie, etc.. Bij deze sociale investeringsstaat past bijvoorbeeld het concept ‘positieve gezondheid’ van Machteld Huber waarin ‘capacity building’ centraal staat; positieve gezondheid is: “The capacity to adapt and self-manage when dealing with the social, physical and mental challenges in the life course.[10]

Het is mijn overtuiging dat de Jeugdwet, de Wmo, de Participatiewet en de Wet passend onderwijs, de eerste codificaties zijn van deze nieuwe verzorgingsstaat. Maar het is een nog grotendeels onontgonnen terrein. We ruilen het generieke gelijkheidsbeginsel en de compensatieplicht in voor het situationele gelijkheidsbeginsel en de maatwerkvoorziening. Omdat het vaak gaat om meervoudige problematiek en een cumulatie en concentratie van sociale risico’s bij bepaalde groepen, is maatwerk onvermijdelijk: één gezin, één plan, één regisseur. Dat kunnen we alleen maar realiseren wanneer we de ondersteuning zo lokaal mogelijk organiseren. En daarbij past dan weer een ingrijpende herschikking van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Onze naoorlogse gecentraliseerde verzorgingsstaat wordt weer een gedecentraliseerde eenheidsstaat: het is rijkszaak maar gemeentetaak. Binnen de gemeente, en tussen gemeenten, moet er vervolgens intensief worden samengewerkt met een groot scala aan dienstverleners, al past voor iedere voorziening weer een andere schaal en moeten er ook gewoon aanbestedingen worden gedaan en contracten worden afgesloten. We proberen het sociaal domein te begrijpen met oude structuurbegrippen als nulde, eerste en tweede lijn. Maar de oude ordenings-, besturings- en bekostigingsmodellen zijn slechts in beperkte mate bruikbaar. We vinden feitelijk geheel nieuwe primaire processen uit en wellicht ontstaan er zelfs nieuwe inhoudelijke professionele disciplines. De bekostiging en inkoop van zorg en ondersteuning hangen samen met de wijze waarop we de toegang tot de wijkteams organiseren.

We zullen ook nieuwe besturings- en verantwoordingsrelaties moeten aangaan met elkaar in het sociaal domein. Dat brengt mij bij mijn tweede vraag: hoe we dat doen of zouden moeten doen? Ik wil eerst iets in algemene zin zeggen over polycentrische systemen en meervoudige besturingsarrangementen. Vervolgens leg ik een Beleidenis aan u af, vertel ik iets over Pragmatisme en neem ik u mee in wat ik een experimenteel besturingsperspectief noem.

  1. Hoe besturen wij dan?

Het sociaal domein is bij uitstek een polycentrisch systeem. Polycentrische systemen zijn systemen ingebed in systemen waarin autoriteit (beslissingsbevoegheid), macht en kennis bij uitstek zijn gefragmenteerd.[11]. Er is veel meervoudigheid in polycentrische systemen. Bij dergelijke systemen passen kaderwetten waarin ruimte is voor lokale verschillen. De ordening van het systeem en de deelsystemen ontstaat min of meer spontaan uit de wijze waarop we de strijd en uitwisseling tussen al die gefragmenteerde kennis, ideeën, overtuigingen weten te organiseren. Wat het systeem tot een systeem maakt zijn de overkoepelende stelsels van constituerende regels en gemeenschappelijke ambities. Hoe vaag die soms ook mogen zijn.

Om besturingsrelaties in polycentrische systemen te begrijpen maak ik onderscheid naar een viertal besturingsarrangementen, langs twee dimensies. Allereerst de mate waarin een overheid door ons verantwoordelijk is gemaakt voor de uitkomst van sociale interacties. Ten tweede de mate waarin maatschappelijke actoren in staat zijn tot collectieve actie. U herkent denk ik wel de vier besturingsarrangementen in het schema en ik licht ze hier niet verder toe.

Collectieve handelingscapaciteiten van private actoren
laag hoog
 

Verantwoordelijkheid van de overheid voor de uitkomst van sociale interacties

hoog Staat / Etatisme

Hiërarchische sturing en wet- en regelgeving

 

Maatschappelijk middenveld

Gedelegeerde zelfsturing en onderhandelde overeenstemming

laag Concurrentie op prijs en/of kwaliteit en contractering

Markt

Professionele autonomie en zelfregulering: richtlijnen en standaarden

Professionele gemeenschappen

 

Figuur 1. Vier ideaaltypische besturingsregimes (Helderman, 2007)

Ieder van deze arrangementen heeft zijn eigen besturingslogica die op gespannen voet kan staan met de logica’s van de andere arrangementen. Tegelijkertijd is het zo dat geen van deze besturingslogica’s alleen  afdoende zal zijn om dat wat wij met elkaar willen bereiken ook daadwerkelijk te realiseren. We moeten dus onderzoeken op welke wijze deze besturingsarrangementen complementair zijn aan elkaar. Dat is ingewikkeld omdat we nu eenmaal moeilijk met tegenstellingen om kunnen gaan. We hebben de neiging om monocentrische oplossingen te formuleren voor polycentrische systemen. Dus de overheid zoekt de oplossing in meer regels of zoekt haar heil in de markt in de hoop zo compleet mogelijke contracten af te kunnen sluiten met bijpassende prestatieafspraken. Professionals opteren voor meer discretionaire ruimte en professionele autonomie, vertrouwen in routines, eventueel gegoten in richtlijnen en professionele standaarden. In de markt houdt men informatie liever geheim en geldt de regel van het gelijke speelveld, vanwege concurrentie, terwijl men elders juist informatie wil delen en wil samenwerken. In het maatschappelijk middenveld blijft men onderhandelen in een wanhopige zoektocht naar het meest acceptabele compromis tussen al die verschillende voorkeuren en belangen.

Ik denk dat we de afgelopen decennia te lijden hebben gehad onder een behoorlijke besturingsinflatie omdat we de complementariteit tussen deze vier besturingslogica’s teveel uit het oog zijn verloren. Het belangrijkste probleem is de groeiende en bewust gecreëerde kloof tussen politiek, bestuur en beleid enerzijds en de uitvoering anderzijds. Kort gezegd komt het er op neer  dat de overheersende gedachte was dat met de juiste prikkels alles vanzelf zou gaan. In mijn vakgebied staat deze besturingsbenadering bekend als Nieuw Publiek Management. Die heeft terecht veel kritiek gekregen, met name van professionals en aanbieders die klagen over teveel regels en verantwoordingsdruk. De transactiekosten van ons openbaar bestuur zijn enorm toegenomen, het eigenaarschap over normen en indicatoren is diffuus geworden, en het vertrouwen in elkaar is gedaald.

Maar de oplossing voor teveel overheid of teveel markt, en vaak gaan die twee samen, is niet om dan maar alles aan de professionals over te laten. Het is ook niet een kwestie van centraal of decentraal en verticaal of horizontaal. We moeten juist voorbij deze tegenstellingen gaan. Begrijp me goed, ik heb niets tegen contracten of kwaliteit prestatie indicatoren en ik ben een groot voorstander van verantwoording en discipline, maar door het op een NPM-achtige wijze te organiseren, zonder nadere  coördinatie en vooral gericht op afrekenen op vooraf vast gestelde doelen, zijn we onbedoeld veel van ons probleemoplossend vermogen kwijt geraakt. We hebben denk ik te veel en te weinig bestuur en teveel en te weinig verantwoording.

  1. Een lonkend perspectief

Ik kom toe aan mijn Beleidenis. Maar het is een Beleidenis met korte ‘ei’ en het is dus geenszins de bedoeling dat u mij gaat napraten. Ik heb zelfs liever dat u mij tegenspreekt en dat we vandaar uit tot betekenisvolle besturingspraktijken kunnen komen waarin we tegenstellingen weten te overbruggen. Mijn Beleidenis is een open vraag die door de Amerikaanse filosoof en Pragmatist Hilary Putnam als volgt is geformuleerd: “Kan een verlichte samenleving, een ondermijnend moreel scepticisme vermijden? Zonder daarmee terug te vallen in een autoritair stelsel?”[12] Het is een open vraag omdat we nu eenmaal moeten leren omgaan met fundamentele onzekerheden: in bestuur en beleid, als professional in het sociaal domein, of als wetenschapper op een universiteit die evenzogoed is verkokerd door faculteiten en disciplines. Onzekerheid kan leiden tot verwarring en verstarring en het veilig stellen van het eigen domein. Terug naar de schijnzekerheid van de oude discipline. Ik zie die neiging ook in mijn eigen kennisinstelling. Maar dat gaat ons niet helpen. We zijn met elkaar in het sociaal domein nu eenmaal veroordeeld tot één groot experiment en daarbij past volgens mij een Pragmatisch perspectief. Ik heb het over Pragmatisme met een grote P waarmee in de laat 19de en begin 20ste eeuw grote en urgente sociale Questies succesvol zijn aangepakt. Zo werd de volkshuisvesting een oplossing voor het volksgezondheidsprobleem en ontstonden de eerste moderne kaderwetten, denk bijvoorbeeld aan de Woningwet van 1901.

Tot één van de belangrijkste grondleggers van het Pragmatisme wordt de Amerikaanse filosoof John Dewey (1859-1952) gerekend. Zijn in 1927 gepubliceerde The public and its problems wordt als zijn belangrijkste werk gezien.[13] Dewey hield daarin een betoog over de noodzaak om de problemen die burgers in hun dagelijkse leven tegen komen weer als vertrekpunt van bestuur, beleid en onderzoek te nemen. Dewey’s betoog wordt vaak als anti-institutioneel weggezet, maar hij ageerde vooral tegen een benadering waarin zonder nadenken over de aard van problemen (en hun oorzaken) vanuit bestaande instituties en oplossingen wordt vertrokken. Pragmatisme is een wetenschapsfilosofie en een publieke filosofie, gericht op maatschappelijke probleemoplossing. De twee centrale concepten binnen het Pragmatisme van Dewey zijn Inquiry en Reflexiviteit. Inquiry is zowel een wetenschapsfilosofisch als democratisch concept in de zin dat het een onderzoekende houding koppelt aan de kracht van gemeenschapsvorming. Reflexiviteit wil zeggen dat we kennis over de sociale werkelijkheid pas echt goed begrijpen wanneer we voldoende ervaring hebben om er betekenis aan te geven.[14]

Het Pragmatisme combineert een focus op problematische situaties (een kwestie) en een onderzoekende houding met het voortdurend betrekken van een Publiek bij de kwestie. Pragmatisten zetten zich af tegen een elitaire wetenschapsopvatting en een elitaire bestuursopvatting en zien kennis als iets dat alleen maar in interacties tussen Publieken, via deliberatie, tot stand kan komen. Dat kost tijd en energie, maar het is niet anders, het is, in de woorden van Dewey: “The product of people working together, gathering information, projecting hypothetically, listening to experts, and debating positions. It is messy, frustrating, too often ill-fated work. But it may be the best we have” (Dewey, 1927: 43). Het betekent concreet dat we heel veel met elkaar zullen moeten praten. Dat we elkaar voortdurend moeten uitleggen waarom we de dingen doen zoals we die doen of waarom we denken dat iets niet kan binnen bestaande organisatorische en institutionele condities. Dat we alleen langs die weg een gemeenschappelijke taal en referentiekader kunnen ontwikkelen.

Pragmatisten zoeken naar de complementariteit tussen een representatieve democratie en een probleemoplossende democratie. Van een andere Amerikaanse Pragmatist en bestuurskundige, Christopher Ansell, heb ik geleerd dat Pragmatisme anti-duaal is. Dat we in de zoektocht naar hoe het één complementair kan zijn aan het andere, voortdurend dualiteiten en paradoxale principes moeten zien te overstijgen.[15] We moeten leren om Progressief Conservatief te denken omdat de nieuwe publieke waarden die we zoeken zijn genesteld in oude publieke waarden. We moeten het Kosmopolitisch Lokalisme aanhangen door voortdurend de beweging te maken van abstracte ideeën en concepten naar de alledaagse praktijk en weer terug. Wat betekent ‘eigen kracht’ in deze specifieke context en situatie? Of hoe zou positieve gezondheid geoperationaliseerd kunnen worden in concrete zorgpraktijken? We moeten het Analytisch Holisme omarmen door de analyse van oorzaak en gevolg te combineren met de holistische synthese van het verbinden van betekenissen aan handelingen. En tot slot, het is goed om ons te realiseren dat de structuren waarbinnen we werken voortkomen uit de processen waarin we ons begeven, maar dat die processen op hun beurt weer worden gekanaliseerd door de structuren die we in het verleden hebben gecreëerd. Die structuren zijn voor Pragmatisten geen gestolde entiteiten, maar het zouden infrastructuren of verbindingswegen moeten zijn.

Dit klinkt wellicht nog allemaal tamelijk abstract en om u tegemoet te komen heb ik voor vandaag een  Publieksvriendelijke uitleg van het Pragmatisme ontwikkeld: het zogenaamde 3-P model. Pragmatisme behelst dat we kwesties moeten problematiseren, publiceren en politiseren. En dat doen we dan volgens het zogenaamde 4-D model: dialoog, deliberatie, discussie en debat. Dat is eigenlijk alles wat u moet onthouden.

  1. Een experimenteel besturingsperspectief

Wat betekent dit allemaal voor het vraagstuk van besturing? Charles Sabel, één van de belangrijkste hedendaagse Pragmatisten met wie ik de laatste jaren intensief samenwerk, noemt dit experimentalist governance: experimentele besturing.[16] In een experimenteel besturingsregime stellen centrale partijen (wij met elkaar) gezamenlijke ambities vast, maar krijgen lokale partijen de ruimte en vrijheid om deze concreet te maken, passend bij de lokale omstandigheden. Maar de discretionaire vrijheid die deze lokale partijen krijgen staat of valt met de plicht tot verantwoording. Een Pragmatisch perspectief op besturing betekent immers dat we voortdurend onze eigen assumpties en praktijken ter discussie durven te stellen. Dat we iedere oplossing als incompleet maar corrigeerbaar behandelen. En dat we steeds opnieuw de organisatorische en institutionele barrières en randvoorwaarden rondom primaire processen moeten onderzoeken en knelpunten moeten adresseren aan het juiste adres op het juiste niveau. Experimentele besturingsregimes zijn gericht op het onderzoeken van complexe, vaak onbekende, probleemsituaties, met als doel om knelpunten in onderliggende regels, organisaties en systemen te diagnosticeren en te verhelpen.

Discretionaire vrijheid en autonomie gaan dus gepaard met de plicht om te verantwoorden. Maar die verantwoording is niet zozeer gericht op het afrekenen van professionals, beleidsmakers en bestuurders op vooraf gestelde doelen en uitkomstmaten, maar juist op het aanscherpen, bijstellen en verder operationaliseren van onze gemeenschappelijke ambities. Verantwoording is gericht op het ophalen van kennis bij elkaar. Ik denk zelfs dat de grote hoeveelheid uren voor scholing en vak ontwikkeling zinvoller kunnen worden besteed aan het op een systematische wijze monitoren van concrete casuïstiek, via peer review en intervisies. Dat sluit ook aan bij veranderende opvattingen over professionals. De professional die van de Hoge School of de universiteit komt leert verder in het wijkteam van zijn of haar collega’s en van de complexe casuïstiek waarmee hij of zij dagelijks moet werken.

Het Pragmatisme heeft dus ook consequenties voor kennisinstituten als universiteiten en hoge scholen en voor mij als wetenschapper. In theorie kan ik praktisch alles en niets is zo praktisch als een goede theorie. Maar ik lever geen pasklare kennis af. Immers: voor valorisatie in de Gamma, moet ik naar de Praxis, hetgeen nog een heel Karwei is!

Experimentele besturing is niet iets van tijdelijke aard, maar dient duurzaam geborgd te worden in de bestuurlijke en professionele infrastructuren die de verbindingen leggen in het sociaal domein. In mijn onderzoeksgroep doen wij daar onderzoek naar, met name in de jeugdzorg. Aan de hand van geanonimiseerde casuïstiek en een groot aantal interviews met wijkteamleiders, wijkteammedewerkers en gemeente ambtenaren heb ik samen met Charles Sabel onderzocht in welke mate en op welke wijze er binnen wijkteams, tussen wijkteams en met ketenpartners en de gemeente systematisch wordt gereflecteerd op de verleende ondersteuning. Ons onderzoek is nog lang niet klaar en we zijn op zoek naar andere lokale praktijken, maar dit zijn ons eerste bevindingen die we ook zo hebben gedeeld met de desbetreffende gemeente. We hadden goed nieuws en minder goed nieuws voor hen.[17]

We vonden bijvoorbeeld dat er binnen de wijkteams intensief werd geïnvesteerd in professionele reflectie en intervisie, via regelmatige casuïstiek besprekingen. Dat de professionals in deze wijkteams leerden van elkaars werkwijze en discipline, dat zij open konden reflecteren over hun onzekerheden en hun twijfels over de grenzen van hun competenties. De jeugdwerker en de GZ psycholoog leerden van elkaars’ werkwijze. In een relatief korte tijd was het wijkteam inmiddels belangrijker geworden voor de medewerker dan de moeder organisatie waar zij formeel nog bij werkten. Er werd intensief geïnvesteerd in de relaties met het zogenaamde wijknetwerk. Het engagement van de betrokken professionals met hun cliënten was groot. De casuïstiek was overigens altijd complex en schrijnend.

We hebben veel geleerd van deze intensieve interviews, maar onze respondenten geloof ik ook. Steeds weer kregen we de opmerking dat het goed was om zo intensief over een casus na te denken en te reflecteren op hoe het was gegaan en waarom het zo was gegaan.

Het doel van ons onderzoek was om te onderzoeken of die reflectie ook de wereld van beleidsmakers kon bereiken, zonder onze inbreng, op eigen kracht van de betrokkenen. Dus hoeveel ‘eigen kracht’ of ‘lerend vermogen’ is er eigenlijk tussen professionals, bestuurders, beleidsmakers en politici? En hoe kan dat lerend en probleemoplossend vermogen duurzaam worden geborgd in de gemeentelijke organisatie en het sociaal systeem?

Onze belangrijkste conclusie is dat het vooralsnog aan een bestuurlijke en maatschappelijke infrastructuur ontbreekt waarlangs die gefragmenteerde kennis bij elkaar kan worden gebracht. We vonden bijvoorbeeld dat de registratie van ondersteuning en de actualisering van de ondersteuningsplannen nog lang niet systematisch gebeurt en bovendien verschillend per wijkteam. Dat die ondersteuningsplannen daarom niet alleen weinig inzicht geven in de overwegingen die aan beslissingen ten grondslag liggen, maar dat er ook geen systematische zoektocht plaats vindt naar goede en minder goede praktijken. Dat er nog altijd structurele barrières bestaan tussen de wijkteams en ketenpartners die niet worden geadresseerd op het niveau waar ze zouden moeten worden aangepakt. Dat er ondertussen ook op het lokale niveau nog altijd een kloof is tussen beleid en uitvoering en dat de transformatieagenda zich min of meer los ontwikkelt van de concrete ervaringen en praktijken binnen de wijkteams.

Ons vermoeden is dat het in andere gemeenten niet veel anders is, laat staan op landelijk niveau. En wordt veel gepraat en ontmoet, ook hier, maar nog weinig systematisch. Er zijn twee redenen waarom dit zorgelijk is. De eerste reden is dat het situationele gelijkheidsbeginsel dat achter deze gedecentraliseerde wetten en nieuwe verzorgingsstaat schuil gaat, op deze wijze dreigt te eroderen tot situationele willekeur. De tweede reden is dat er bij het eerste serieuze incident, of grote begrotingstekort, of tegen verkiezingstijd, politiek-bestuurlijke reacties zullen ontstaan die de goede ambities van deze noodzakelijke transitie die we doormaken zullen dwarsbomen of zelfs doen vervagen. 

  1. Tot slot

Ik begon mijn verhaal met een Rotterdamse band en kwam via een Italiaanse schilder en een Franse filosoof uit bij de Amerikaanse Pragmatisten. Daar heb ik mijn thuis gevonden. Ik kende het Pragmatisme al lang, maar het bleef lange tijd boekenwijsheid en ik ben het pas gaan begrijpen toen ik er mee ging werken. Vroeger, als beginnend promovendus, ontdekte ik de grote theorieën en dacht ik zo de wereld te kunnen verklaren. Nu denk ik dat het precies andersom is en dat daarin ook de bron van verandering schuilt. Ik moest een paar maanden geleden terug denken aan een citaat uit een roman die ik jaren geleden, toen ik overigens midden in een existentiële wetenschappelijke en persoonlijke crisis zat, heb gelezen en waarvan ik nu opeens de volle betekenis zag. Het is een citaat uit de roman Bologna Blues van Robert Hellenga, een Amerikaanse schrijver. Ergens in het eerste hoofdstuk kijkt de hoofdpersoon, toevallig ook een wetenschapper, terug op zijn eigen leven en merkt hij op:

Vroeger dacht ik altijd dat de grote verhalen de kleinere verklaarden, dat de wijdere kringen betekenis gaven aan de kleinere kringen die door de grotere werden omsloten, maar nu denk ik dat het precies andersom is, en dat elk verhaal het grotere verhaal waarvan het deel uitmaakt verheldert en er betekenis aan geeft, tot je bij de verste kring komt, het primum mobile, en zelfs daarvoorbij, waar het universum zich samenvouwt en er niets meer over is dat moet worden verduidelijkt of waaraan betekenis moet worden gegeven.[18]

Ik keer terug naar de open vraag van Hilary Putnam: “Kan een verlichte samenleving, een ondermijnend moreel scepticisme vermijden? Zonder daarmee terug te vallen in een autoritair stelsel?” Ik wil niet vervallen in een moreel scepticisme en geloof niet in een alwetende en almachtige autoriteit. Ik denk dat het kan, of ik wil dat het kan. Niet omdat ik een geboren optimist ben, maar omdat ik eenvoudigweg geen andere gemoedstoestand die ons verder brengt. Ik moet er soms hard voor werken, dat zeg ik er maar eerlijk bij, want er is veel onzeker. Zoals ook de jeugdwerkers in de wijkteams er hard voor moeten werken in veel onzekerheid. Worstelend met complexe meervoudige problematiek, onzeker over de grenzen van de eigen competenties en van wat nu precies basis-generalistische zorg is of zou moeten zijn, onzeker over de grenzen tussen het vrijwillige en gedwongen kader, nauwelijks houvast aan richtlijnen en bang voor tuchtcolleges. Of net zo onzeker als de directeur van de gemeentelijke beleidsafdeling die verantwoordelijk is voor het functioneren van de wijkteams en voor de zorginkoop, met een evenzo onzekere gemeenteraad en wethouder, en Inspecties, Autoriteiten en Ministeries daar weer achter. Ieder incident in het sociale domein kan het einde inluiden van zijn of haar professionele autonomie of van zijn of haar beleidsvrijheid.

Experimentele besturing vervangt niet de eerder genoemde besturingsarrangementen. Het is veeleer een meta perspectief dat ons helpt om de complementariteit tussen deze besturingsarrangementen te vinden. We zijn in het sociaal domein nu eenmaal tot elkaar veroordeeld in een groot en oneindig experiment. Laat ik dan hoopvol eindigen met de woorden van een andere Franse filosoof, Bruno Latour: “We might be more connected to each other by our worries, our matters of concern, the issues we care for, than by any other set of values, opinions, attitudes or principles[19]

Dank u wel.


[1] Universitair hoofddocent bestuurskunde, Institute for Management Research, Radboud Universiteit. Contact: j.helderman@fm.ru.nl

[2] Noodweer (1983) Rotterdam Bijvoorbeeld

[3] Zie bijvoorbeeld: Houwaart, E.S. (1991) De hygiënisten. Artsen, staat & volksgezondheid in Nederland 1840-1890. Groningen: Historische Uitgeverij Groningen; Swaan, A. de (1988) In Care of the State, Health Care, Education and Welfare in Europe and the USA in the modern Era. Cambridge: Polity Press.

[4] Helderman, J.K. (2016) De Effecten van Stelsels. Een drieluik over stelselhervormingen en transities in de Nederlandse gezondheidszorg. Essay geschreven in opdracht van de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving. Den Haag. RVS.

[5] Foucault, M. (2008) The Birth of Biopolitics: lectures at the Collège de France, 1978-79 (G. Burchell, Trans.). New York: Palgrave Macmillan.

 

[6] Helderman, J.K. (2007). Bringing the Market Back In? Institutional Complementarity and Hierarchy in Dutch Housing and Health Care [proefschrift]. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.

[7] Rothstein, B. (2001) ‘The Universal Welfare State as a Social Dilemma’,  Rationality and Society, Vol.13 (2): 213-233.

[8] Zie voor een agenderend betoog over deze problematiek de oratie van Judith Wolf (2002) Een kwestie van uitburgering. Amsterdam: SWP. Zie ook: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR] (2005) Vertrouwen in de Buurt. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press;

[9] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR] (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; Zie ook: Bonoli, G. (2006) ‘New social risks and the politics of post-industrial social policies’. In K. Armingeton and G. Bonoli, The politics of post-industrial welfare states: adapting post-war social policies to new social risk. London: Routledge: 3-26. Taylor-Gooby, P. (ed.) (2004) New Risks, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State. Oxford: Oxford University Press/ Oxford Scholarship Online.

[10] Huber, M, J.A Knotterus, L. Green, H. van der Horst, A.J. Jadad, D. Kromhout, B. Leonard, K. Long, M.I. Loureiro, J.W.M. van der Meer, P. Schnabel, R. Smith, C. van Weel and H. Smid (2011) ‘How should we define health? British Medical Journal (BMJ) 343 (4163): 235-237. Zie ook: Bekker, M. (2014) ‘Gezondheidskapitaal en beleidsimplicaties voor een groter maatschappelijk aanpassingsvermogen’ Tijdschrift voor Gezondheidswetenschappen, Vol.92 (2): 55-57.

[11] Aligica, P.D. and V. Tarko (2012) ‘Polycentricity: From Polanyi to Ostrom and Beyond’. Governance. Vol.25 (2): 237-262

[12] Hilary Putnam (2001) Pragmatisme Een open vraag. Amsterdam: Boom.

[13] Dewey, J. (1927) The public and its problems. Chicago: The Swallow Press.

[14] Het Pragmatisme is recentelijk herontdekt als een filosofisch denk- en handelingsperspectief voor professionals, beleidsmakers, bestuurders, politici en sociale wetenschappers. Zie bijvoorbeeld: WRR (2004) Bewijzen van goede dienstverlening, Rapporten aan de regering nr. 70, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2005) Vertrouwen in de Buurt. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2006b) Lerende overheid. Rapporten aan de regering nr. 75, Amsterdam: Amsterdam University Press. Zie ook: H. Dijstelbloem, C.J.M. Schuyt en G.H. de Vries (2004) ‘Dewey en de nieuwe politieke kwesties in de kennissamenleving.’ In: E.R. Engelen en M.Sie Dhian Ho (red.) De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. WRR Verkenningen (4). Amsterdam: Amsterdam University Press; N. Marres (2005) No Issue, No Public. Democratic Deficits after the Displacement of Politics. Proefschrift Universiteit van Amsterdam; H. Dijstelbloem en P. Meurs (2007) ‘Leervermogen in een gemengd bestel’. in: E. Engelen, A. Hemerijck en W. Trommel (red.), Van sociale bescherming naar sociale investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat. Jaarboek Beleid & Maatschappij 2006. Den Haag: Lemma; H. Dijstelbloem (2007) De democratie anders. Politieke vernieuwing volgens Dewey en Latour. Proefschrift Universiteit van Amsterdam.

[15] Ansell, C. K. (2011) Pragmatist Democracy. Evolutionary Learning a Public Philosophy. Oxford: Oxford University Press.

[16] Zie bijvoorbeeld: Sabel CF. (2004) Beyond principal-agent governance: experimentalist organization, learning and accountability. In: Engelen ER, Sie Dhian Ho M, eds. De Staat van de Democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press: 173-196; Sabel, C.F. and W.H. Simon (2011) “Minimalism and Experimentalism in the Administrative State,” Georgetown Law Journal, Volume 100, Number 1, November 2011; Sabel, C. (2012) ‘Dewey, Democracy, and Democratic Experimentalism’ In: Contemporary Pragmatism, Vol.9. No.2: pp.35-55. Zie ook: Zeitlin, J. (2013) ‘Towards Governance Based Regulation’. Tijdschrift voor Toezicht 2013 (4) 4, pp.10-15; Sabel, C.F and J. Zeitlin (2012) “Experimentalism in the EU: Common ground and persistent differences” Regulation & Governance, Vol. 6, 2012: 410 – 426

[17] Helderman, J.K. en C.F. Sabel (2016) Reform at a Crossroads: Next Steps for the Nieuw Rottterdams Stelsel. Presentatie gegeven voor de gemeente Rotterdam, 18 november 2016.

[18] Robert Hellenga (1999) Bologna Blues [The Fall of a Sparrow]. Vassallucci, p.22.

[19] Bruno Latour (2005) ‘From Realpolitik to Dingpolitik or How to Make Things Public.’ In: Latour, B. and P. Weibel (eds.) (2005) Making Things Public. Atmospheres of Democracy. Karlsruhe: ZKM and Cambridge Mass.: MIT Press.